反垄断合并新规或显著抑制医疗行业交易活动

美国联邦反垄断机构已就合并指南修订草案公开征求意见。反垄断专家指出，若该草案最终落地，监管机构将获得更有力的抓手，对医疗行业的整合趋势实施更有效的遏制。

这份由联邦贸易委员会（FTC）与司法部（DOJ）联合发布的新指南包含多项条款，可供监管机构用于针对纵向合并及跨市场交易。律师表示，新指南很可能对整体并购活动产生冷却效应——至少在企业界看到并购挑战如何在法院审理中落地之前，这种效应会暂时存在。

“这些指南若获采纳，将带来更严格的审查，并提高整体挑战案件的数量概率。”Williams Mullen律师事务所反垄断律师Jim Burns表示。

尽管指南不具约束力，但它是监管机构决定挑战哪些合并案件的权威路线图。法院也借助指南来判定拟议交易的合法性。

指南已有十多年未作修订，由此引发批评，认为监管机构已落后于当前市场现实——包括医疗行业，已有证据表明整合推高了本已高昂的医疗价格。

监管机构历来难以对复杂且非传统的合并组合提出有力指控，因为许多医院和医疗保险公司寻求通过交易来分化收入来源，并留住更多患者的医疗支出。

专家表示，新指南可能改变这一局面。

“我认为，指南针对的是FTC此前未能成功挑战的那类合并——他们正提供更多指引，以便在类似情境中加以运用。”Dickinson Wright律师事务所律师Pahl Zinn表示。

纵向与跨市场交易

专家指出，若指南最终定稿，反垄断监管机构将更有可能挑战过去法定权限较弱的合并类型，包括纵向合并和跨市场交易。

根据新指南，纵向合并不得形成反竞争的市场结构；即便合并双方市场份额低于50%，监管机构也将对纵向交易进行审查。

Zinn表示，纵向合并指引“对医疗行业尤为相关”。“医疗行业的日常现实是，这将使监管机构得以审视大型医院系统试图进行纵向整合的情形。”

纵向整合是大型保险公司和医院普遍采用的策略。它们通过收购医生诊所，将更大份额的收入留在体系内部，并推动向基于价值的支付模式转型。

医院及其他企业实体也在大量收购医生团体——目前，约四分之三的美国医生受雇于医院、医疗保险公司或私募股权公司。

专家表示，在新指南下，监管机构还可能获得更大的自由裁量权，来挑战横跨多个州或市场的交易。现行法规在分析跨市场交易时给予监管机构的杠杆有限，这使得医疗系统得以发展为跨区域参与者，同时基本避开反垄断执法。

Burns指出，指南暗示，如果一项拟议交易使新兴一方走上成为垄断者的路径——即使尚未达到垄断状态——该交易也可能招致更多反垄断审查。

“在传统反垄断分析下，当两个实体根本不是竞争对手时，通常很难向法院提出有说服力的论点，说明这如何能实质上削弱竞争。”Burns说，“这是为非传统交易提出论点奠定某种基础的开端。”

FTC和DOJ还将矛头指向私募股权连环收购——即企业收购并合并多家小型企业，组成一家更大的公司。

私募股权连环收购在医疗行业日益普遍，尽管其以利润为动机对医疗质量和成本产生的负面影响备受争议，包括在养老院和乡村医院领域。

反垄断专家表示，新指南为监管机构提供了抓手，可通过分析既往交易及未来交易的可能性来挑战可能具有反竞争性的连环收购，而非孤立地看待每一笔交易。

通过审查整个交易序列，监管机构还可能对涉及多家医生诊所的医院或零售医疗收购加强审查。

例如，Walgreens于2021年通过收购VillageMD的多数股权进入医疗交付业务，随后于2022年底收购了总部位于纽约的医疗连锁Summit Health。四个月后，它又收购了一家康涅狄格州医生团体。

专家表示，对多笔收购的加强审查可能成为企业寻求并购时的一个特别障碍。

“有趣的是，看看这些巨头——它们的增长和战略，Optum和UnitedHealth的所有股东，我不认为他们坐拥这些资产是期望它们有机增长。”咨询公司West Monroe医疗并购负责人Nathan Ray表示。

其他可能面临更多审查的交易涉及医疗技术和竞争性数据。监管机构近期未能阻止UnitedHealth以130亿美元收购Change Healthcare——该交易于2022年底完成，此前两家公司在联邦法院击败了DOJ的挑战。

监管机构曾提起诉讼以阻止该交易，理由是担心UnitedHealth可能从Change数十亿条医疗索赔数据中挖掘信息，包括来自其医疗保险竞争对手的数据。

“在（监管机构）看来，他们本不应输掉任何这些挑战。”Burns表示。可以推测，“他们认为今后将更有能力说服法院在合并挑战中站在他们一边，不会再输掉像UnitedHealth-Change这样的案件。”

根据拟议指南，监管机构将审查那些使合并后企业控制竞争对手可能用于竞争的产品或服务的交易，以及涉及获取竞争对手敏感竞争信息的交易。指南援引了现行判例法。

Ray指出，这些限制也可能适用于跨市场合并。例如，密歇根州系统Spectrum与Beaumont的合并未受到监管机构挑战，因为两家运营方不在同一地理区域竞争，但该交易导致了数据的整合，Ray表示。

“这是为非传统交易提出论点奠定某种基础的开端。”

——Jim Burns，Williams Mullen反垄断律师

根据指南，监管机构还计划更加重视合并可能对工人造成的损害。

在医疗行业，例如，监管机构可考虑医院合并对医生和护士的影响，包括市场集中度是否可能压低工资或赋予雇主过大权力。

研究表明，医院合并后工资增长放缓，原因是劳动力市场权力转移；当医生诊所被医院收购时，医生收入也会下降。

“我认为这是一个重要因素，尤其是在医疗行业存在合格劳动力短缺的领域，例如护理。”Zinn表示。

指南还降低了合并推定损害的市场份额门槛。

Buchanan Ingersoll & Rooney律师事务所律师Carrie Amezcua和Abigail Cessna表示，如果合并后公司市场份额超过30%，横向合并可能被视为非法——这一门槛低于法院目前认定的高市场份额标准。

指南的公众意见征询期开放至9月。这些修改已面临美国医院协会（AHA）的反对。该协会表示计划审查提案并提交正式意见，但重申了此前的立场，即指南无需重大修订。

“医院合并以多种方式惠及患者及其社区，指南不需要重大修订。”AHA总法律顾问Melinda Hatton对Healthcare Dive表示。

拜登政府一直在加大对医疗行业并购的施压。本月早些时候，FTC撤回了包括医院合并安全港在内的反垄断政策声明。该机构还提议修改合并前通知要求，以便监管机构有更多时间审查交易。

反垄断专家表示，这些提案表明监管机构有意愿实现反垄断执法的现代化，但法院是否会认同监管机构更激进的立场——以及这些措施能否在企业为应对动荡的经济和监管环境而寻求交易之际遏制并购活动的上升势头——仍有待观察。

“监管机构正在澄清，他们过去几年向法院表达的立场在先前判例下是适当的。”Burns表示，“企业界可能不同意。”